Se desecha la minuta de proyecto de decreto de reforma de amparos en materia fiscal.

El dia 19 de Abril de 2010, se emitio el acuerdo mediante el cual Se desecha la Minuta con Proyecto de Decreto por el que se adiciona un inciso a) a la fracción VII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, remitida por la H. Cámara de Diputados de la LX Legislatura, en fecha 1° de abril de 2009, dictamen emitido por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Hacienda y Crédito Público, y de Estudios Legislativos.

En la minuta de referencia se establece primordialmente lo siguiente:

 

1. Los juicios de amparo que se promuevan contra leyes en materia fiscal, tendrán efectos generales cuando se tramiten de manera colectiva o cuando por su importancia y trascendencia así lo ameriten.

2. Estos juicios serán resueltos en única instancia por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

3. Las sentencias que se emitan en los juicios de amparo citados, deberán ser aprobadas por cuando menos de ocho votos para declarar la inconstitucionalidad de una ley en materia fiscal

4. En caso de no lograrse la votación referida, se desestimarán los argumentos materia del juicio y dichos argumentos no podrán ser revisados sino por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los casos y plazos que determine la Ley.

5. La obligación para el Congreso de la Unión de expedir en un plazo no mayor a 6 meses, las reformas a la Ley de Amparo, necesarias para la correcta aplicación del presente Decreto.

6. Las sentencias dictadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a partir de su publicación en el Diario Oficial de la Federación o de la publicación de un extracto de las mismas en los términos que señale la ley reglamentaria, dejarán sin efecto, en adelante, aquellas sentencias de amparo dictadas previamente y que se contrapongan a las mismas.

7. No procederá el otorgamiento de suspensiones provisionales ni definitivas en los juicios de amparo con efectos generales. Las suspensiones provisionales o definitivas decretadas por un Juzgado de Distrito en los juicios que se encuentren en trámite, serán revocadas por el Juez que las haya otorgado.

8. Lo anterior se propone en lo siguientes términos:

“Artículo 107. ...

I. a VI. ...

VII....

a) Los juicios de amparo que se promuevan contra leyes en materia fiscal, tendrán efectos generales cuando se tramiten de manera colectiva o cuando por su importancia y trascendencia así lo ameriten, en los términos y condiciones que señale la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de esta Constitución.

Estos juicios serán resueltos en única instancia por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Las sentencias que se emitan en los juicios de amparo a que se refiere esta fracción deberán ser aprobadas por cuando menos ocho votos para declarar la inconstitucionalidad de una ley en materia fiscal y, en caso de no lograrse tal votación, se desestimarán los argumentos materia del juicio. En este último caso, dichos argumentos no podrán ser revisados sino por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los casos y plazos que determine la Ley.

La declaración de inconstitucionalidad a la que se refiere este inciso no tendrá efectos retroactivos.

VIII. a XVIII. ...”

Las comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Hacienda y Crédito Público, y de Estudios Legislativos emitieron dicho acuerdo en base a las siguientes consideraciones:

 

"No comparten la propuesta aprobada por la Colegisladora de adicionar un inciso a) a la fracción VII del artículo 107 constitucional en los términos descritos en el apartado que antecede, toda vez que lejos de constituirse como en una medida que tenga por objeto “lograr un equilibrio entre la permanencia de las garantías individuales en materia tributaria y la necesidad impostergable de contar con una vía más democrática, equitativa y expedita para lograr su protección; actualizando y fortaleciendo, en beneficio de todos los ciudadanos, el proceso del juicio de amparo en materia fiscal”, como se expresa en el dictamen aprobado el 31 de marzo de 2009, por la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, la misma es una propuesta que atenta flagrantemente los derechos fundamentales de los contribuyentes, como se desarrolla en las consideraciones siguientes.

Juicio en instancia única y votación calificada.

La reforma prevé que los juicios de amparo que se promuevan contra leyes en materia fiscal, serán resueltos en única instancia por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y deberán ser aprobados por cuando menos ocho votos para declararse la inconstitucionalidad.

En relación con la presente consideración, estas comisiones dictaminadoras, estiman que la propuesta en análisis presenta los siguientes inconvenientes para el gobernado:

1.- Actualmente, la jurisprudencia se gesta a partir del estudio de cinco casos en los cuales se pueden expresar argumentaciones distintas, lo que al final da lugar a una resolución más analizada, en virtud de que se le permite a la Corte conocer varios puntos de vista de los litigantes.

La reforma constitucional en análisis, por su parte, pretende desconocer el sistema de la jurisprudencia, ya que con una sola sentencia se pretende resolver sobre la constitucionalidad de una determinada ley, lo que estas comisiones consideran lesiona de manera grave el sistema de impartición de justicia en México, con el consecuente perjuicio de los contribuyentes, toda vez que el curso de miles de demandas de garantías estarían definidas por una sola resolución, independientemente de que hagan valer argumentos distintos en otras demandas de amparo.

Asimismo, resulta conveniente manifestar que la propuesta de reforma constitucional pasa por alto que los recursos tienen una razón de ser en el ámbito jurídico y, ésta es, que la actividad jurisdiccional se encuentra  innegablemente afectada por la condición del error humano, por lo que atendiendo a ello, los ordenamientos procesales establecen la posibilidad de recurrir a diversas instancias jurídicas, a efecto de que sean revisadas por distintos juzgadores, garantizándose así un mayor nivel de certeza en cuanto a la toma de decisiones.

Por otra parte, resulta importante comentar que del propio texto de la propuesta en estudio, se desprende que sería el primer asunto en presentarse ante la Suprema Corte de Justicia, el que definiría el destino de todos los subsecuentes, con independencia de que como se ha expresado con antelación otros juicios de amparo interpuestos expusieran argumentaciones distintas.

En dicho entendido, estas comisiones unidas no comparten la propuesta descrita, ya que la misma merma las

oportunidades de defensa que actualmente tienen los contribuyentes, por lo que no la aprueban.

Por otra parte, se desprende de la redacción del artículo en análisis, que al sustanciarse dentro de un solo juicio, ante una sola instancia (Suprema Corte de Justicia de la Nación) y en una misma sentencia, el juez federal es reducido a un mero secretario tramitador del juicio, privándosele así de sus facultades jurisdiccionales actuales para dictar sentencias, en virtud de las cuales puede decretar la inconstitucionalidad de leyes, utilizando un criterio propio y con apoyo de las constancias que en cada caso estudie, lo que no se comparte por parte de estas comisiones dictaminadoras.

2.- Son once los Ministros que integran la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que de no alcanzarse la votación calificada, se tendrá como efecto la validación de la constitucionalidad de la norma y cualquier impugnación posterior contra el mismo precepto será improcedente.

En ese entendido, es de resaltarse que al gobernado se le exigen obtener ocho votos de los Ministros sobre la inconstitucionalidad, y a la autoridad, sólo se le pide obtenga cuatro que se opongan, los cuales no tienen obligación de expresar siquiera el porqué de su posición, pues sólo se precisa su voto.

Es por ello, que estas comisiones dictaminadoras consideran que la fórmula resulta contradictoria con la esencia misma de la democracia, en la que el gobierno corresponde a las mayorías, puesto que una minoría de Ministros de la Corte, sin tener la obligación de justificar su razón, puede decretar la constitucionalidad de una ley, lo que resulta patentemente violatorio de los derechos de los ciudadanos.

Ahora bien, esta Soberanía coincide con la Colegisladora en el sentido de que el juicio de amparo mexicano surge a la vida jurídica con la finalidad de proteger la esfera del gobernado contra actos arbitrarios del poder público que lo afecten o amenacen, sin embargo, con la aludida propuesta, se estima origina lo contrario al pretender que una minoría de Ministros puedan definir la constitucionalidad de una disposición legal, por lo que se considera como una propuesta no viable.

Improcedencia de Juicios posteriores.

En la minuta de referencia se prevé que los juicios de amparo que se promuevan contra leyes en materia fiscal, tendrán efectos generales cuando se tramiten de manera colectiva o cuando por su importancia y trascendencia así lo ameriten.

Asimismo, se prevé que en caso de no lograrse la votación de ocho Ministros, se desestimarán los argumentos materia del juicio y dichos argumentos no podrán ser revisados sino por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los casos y plazos que determine la Ley.

Sobre el particular, estas comisiones dictaminadoras consideran que, con la propuesta en estudio, una sentencia al decretar la constitucionalidad de una norma, todos los demás amparos intentados serán improcedentes, independientemente de que hagan valer argumentos distintos. Esto es, se deja en completo estado de indefensión a todos los gobernados que hayan tenido la mala suerte de que su demanda haya sido posterior a la primera demanda presentada a la Corte, aunque contenga planteamientos muy diferentes.

En otras palabras, estas comisiones unidas estiman que esta medida atenta, en perjuicio de los gobernados, la garantía de acceso a la justicia, así como la garantía de audiencia, que se consignan en nuestra la Carta Magna, toda vez que se les estaría negando la posibilidad de que sus planteamientos fueren estudiados por el poder judicial.

Asimismo, se considera que con la propuesta de referencia también se afecta la posibilidad de impugnar leyes de carácter heteroaplicativas, esto es, aquéllas que obligan con motivo del primer acto de aplicación.

Lo anterior, en virtud de que los gobernados tendrían que acudir al amparo considerando la ley como autoaplicativa, aunque no lo fuese, ya que en caso contrario quedarían sin defensa, al haberse interpuesto con anterioridad demandas de amparo por otros contribuyentes.

En ese sentido, las que dictaminan consideran que la propuesta en análisis, más que contribuir a que se gesten menos demandas, propicia que se deban interponer desde el momento en que entren en vigor, por lo que no se aprueba.

Efectos generales de los juicios de amparo y su retroactividad.

Como se expresó con antelación, en la Minuta en análisis se prevé que los juicios de amparo que se promuevan contra leyes en materia fiscal, tendrán efectos generales cuando se tramiten de manera colectiva o cuando por su importancia y trascendencia así lo ameriten.

En relación con el tema de generalidad del amparo, estas comisiones dictaminadoras perciben diversos problemas, en perjuicio de los contribuyentes, mismos que se desglosan a continuación.

Existe incertidumbre y ambigüedad en la terminología utilizada en el texto de la propuesta al artículo 107 constitucional, toda vez que no indica cuántas demandas pueden implican el concepto “de manera colectiva” a que alude, y tampoco los alcances de las nociones “importancia y trascendencia”, lo que se estima abre la posibilidad de originar un manejo arbitrario de dichos conceptos en los juicios de amparo, por parte de la autoridad encargada de aplicarlos.

Por otra parte, las que dictaminan consideran que si bien se pretende “beneficiar” a los gobernados al conferirle un alcance erga omnes a las resoluciones de amparo, lo más probable es que se les afecte, en virtud de que como se ha expuesto anteriormente, se requiere conseguir una mayoría calificada para obtener el amparo de la justicia federal y, por otro lado, se establece el efecto retroactivo de las sentencias publicadas en los términos de reforma constitucional en análisis, las cuales dejarán sin efecto aquellas sentencias de amparo dictadas previamente y que se contrapongan a las mismas.

Con relación a este último punto, debe precisarse que si bien la propuesta expresamente establece que “La declaración de inconstitucionalidad a la que se refiere este inciso no tendrá efectos retroactivos”, también lo es que el Artículo Cuarto Transitorio de dicha reforma prevé: “Las sentencias así publicadas, dejarán sin efecto, en adelante, aquellas sentencias de amparo dictadas previamente y que se contrapongan a las mismas.”

Así, puede observarse que si bien en el texto del artículo 107 constitucional se establece una prohibición expresa en relación a los efectos retroactivos de las sentencias de amparo, la disposición transitoria, con igual peso legal, ordena la aplicación retroactiva en relación con las sentencias dictadas previamente, sin acotar su ámbito temporal de aplicación.

Por otra parte, y bajo otra interpretación, puede desprenderse que el texto del artículo 107 constitucional propuesto, sea aplicable a las resoluciones favorables al contribuyente, en tanto que las sentencias favorables a la autoridad les sea aplicable la disposición transitoria, lo que se considera es contrario a la intención expresada en la propia exposición de motivos del dictamen correspondiente a la propuesta en análisis, que es el beneficiar al gobernado.

Aun más, la propuesta de texto del artículo 107 constitucional, al establecer que la declaración de inconstitucionalidad no tendrá efectos retroactivos, implica que aunque el gobernado obtenga la protección de la justicia federal, no se le devolverán las sumas que se le hayan cobrado de manera indebida, lo que tampoco es en su beneficio, en virtud de que se le priva de los mismos aún y cuando se haya confirmado que los cobros se realizaron contrariando la Constitución. Esto es, el proyecto de reforma constitucional establece que la retroactividad sólo está prohibida en beneficio de los contribuyentes.

En conclusión, la pretensión de que las autoridades fiscales se vean relevadas de la obligación de acatar las ejecutorias de amparo, así como de que en los contribuyentes no puedan recibir las cantidades enteradas de manera indebida, destruye uno de los pilares fundamentales del juicio de amparo, consistente en que las cosas deben volver al estado que tenían antes de la violación constitucional.

Por otra parte, en el caso de que un contribuyente haya obtenido una sentencia favorable y con posterioridad se presente una determinación que decrete la constitucionalidad de la norma que impugnó, de conformidad con la disposición transitoria se aplicará la nueva resolución en su perjuicio, porque su sentencia previa quedaría insubsistente, ello derivado a que dicha disposición transitoria no establece un ámbito temporal claramente definido, violentando el principio de cosa juzgada. Cabe precisar, que un efecto adicional sería el que se fincaran nuevos créditos fiscales, a los que se podrían añadírseles multas, recargos y actualizaciones.

Por todo lo expuesto, estas comisiones dictaminadoras acuerdan conveniente no aprobar las propuestas descritas.

Masividad de los juicios de amparo y el riesgo presupuestario.

Dentro de la exposición de motivos elaborada por la colegisladora en relación con la propuesta de reforma en análisis, se dice que actualmente “la justicia constitucional tributaria no beneficia a las mayorías, satura y sobrecarga los tribunales, pone en riesgo el presupuesto público en los tres niveles de gobierno y no es adecuada para atender la imposición masiva de juicios.”

Sobre el particular, estas comisiones dictaminadoras estiman que, si bien existe saturación en los tribunales derivado de una masividad en la interposición de juicios de amparo, lo cierto es que ello emana de quienes generan los actos de autoridad violatorios de garantías, más que de los gobernados que simplemente ejercen su derecho de legítima defensa, por lo que no se considera acertado que las autoridades fiscales se quejen porque los contribuyentes se defiendan en contra de actos que incidan directamente su patrimonio, toda vez que la equidad tributaria no consiste en que todos tributen y nadie pueda interponer un amparo, o que interponiéndolo nunca pueda ganarlo y, aún más, que ganándolo no le sean restituidas las cantidades enteradas de manera indebidas.

Por lo anterior, es que las que dictaminan no consideran que la argumentación de la existencia de una masividad en la interposición de juicio de amparo sea causa para restringir la posibilidad de defensa de los contribuyentes, ante los actos de la autoridad cuando ellos vulneren su patrimonio.

Aún ello, el pretender violentar los derechos de los contribuyentes, bajo el argumento de que se ponga en riesgo el presupuesto público, es una idea que incluso se contradice con lo manifestado en la propia exposición de motivos, al decir que sólo entre el 2% y 3% del total de contribuyentes promueven el amparo en contra de leyes fiscales y, no es sino una parte de de dicho porcentaje, el que obtiene la protección de la justicia federal, puesto que con dicha aseveración, se desprende que entre el 87% ó 98% de los contribuyentes se les aplica el régimen impositivo de manera íntegra. Es por lo expuesto, que estas comisiones dictaminadoras no comparten el contenido de la propuesta en análisis.

En virtud de las razones expuestas en las consideraciones que anteceden, estas comisiones unidas concluyen que la minuta de referencia, es una propuesta que atenta flagrantemente los derechos fundamentales de los contribuyentes y, especialmente, de la naturaleza propia del juicio de amparo, por lo que la estiman como no viable y, por lo tanto, no se aprueba en su totalidad."

Por lo que dichas comisiones emitieron el siguiente acuerdo:

"PRIMERO. Se desecha la Minuta con Proyecto de Decreto por el que se adiciona un inciso a) a la fracción VII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, remitida por la H. Cámara de Diputados de la LX Legislatura, en fecha 1° de abril de 2009.

SEGUNDO. Devuélvase el expediente a la Cámara de Diputados, de conformidad con lo previsto en el inciso d) del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Dado en la Sala de Comisiones del Senado de la República en México, Distrito Federal, a los diecinueve días del mes de abril del año dos mil diez.

COMISIÓN DE PUNTOS CONSTITUCIONALES

COMISIÓN DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

COMISIÓN DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS."